Бюджетное устройство Российской Федерации

Дата добавления: 2014-11-24 | Просмотров: 1605

Законодательство РФ называет бюджетными отношения, возни­кающие между их субъектами в процессе: а) формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осущест­вления государственных и муниципальных заимствований, регулирова­ния государственного и муниципального долга; б) составления и рас­смотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их испол­нением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Бюджетные отношения регулируются законодательством, состоя­щим из:

• Бюджетного кодекса РФ (см. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, введенный в действие с 1 января 2000 г.), который устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, ор­ганизации и функционирования ее бюджетной системы, правовое поло­жение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюд­жетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федера­ции, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответст­венности за нарушение бюджетного законодательства РФ;

• принятых в соответствии с Бюджетным кодексом РФ: а) феде­ральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, б) законов субъектов РФ о бюджетах субъ­ектов РФ и бюджетах территориальных государственных внебюджет­ных фондов; в) муниципальных правовых актов представительных ор­ганов муниципальных образований о местных бюджетах (далее — закон (решение) о бюджете);

• иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципаль­ных правовых актов представительных органов муниципальных образо­ваний, регулирующих вышеназванные бюджетные правоотношения.

Помимо этого бюджетные отношения регулируются нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение Бюджетного кодекса РФ и указанных выше законов: 1) указами Президента РФ; 2) нормативны­ми правовыми актами Правительства РФ; 3) соответствующими акта­ми федеральных органов исполнительной власти; 4) нормативными правовыми актами, принимаемыми органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Бюджетная система РФ — это основанная на экономических отно­шениях и государственном устройстве Российской Федерации, регу­лируемая ее законодательством совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государст­венных внебюджетных фондов. Соответственно к бюджетам бюджет­ной системы РФ относятся: 1) федеральный бюджет и бюджеты госу­дарственных внебюджетных фондов РФ; 2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фон­дов; 3) местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных рай­онов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муни­ципальных образований городов федерального значения Москвы п Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств с траны. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) и бюджет терри­ториального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. Бюджет муни­ципального образования (местный бюджет) предназначен для исполне­ния расходных обязательств муниципального образования. Федераль­ный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюд­жеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных вне­бюджетных фондов — в форме законов субъектов РФ, местные бюдже­ты — в форме муниципальных правовых актов представительных орга­нов муниципальных образований.

В целях бюджетного планирования и анализа бюджетное законода­тельство использует понятие консолидированного бюджета. Консолиди­рованный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней бюд­жетной системы на соответствующей территории. Например, федераль­ный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации. Бюджет субъек­та РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюд­жетами), образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Бюджетная система Российской Федерации основана на рядеприн­ципов. Все они взаимообусловленны и взаимосвязанны.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюд­жетного законодательства РФ, принципов организации и функциони­рования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной систе­мы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, еди­ный порядок установления и исполнения расходных обязательств, фор­мирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной от­четности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыска­ния на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансиро­вания дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной систе­мы РФ предполагает закрепление в соответствии с законодательст­вом РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов' государственной власти (органов местного само­управления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансиро­вания дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. Органы государствен­ной власти (органы местного самоуправления) и органы управления го­сударственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юри­дические и физические лица не предусмотренные законодательст­вом РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Принцип самостоятельности бюджетов декларирует:

• право и обязанность органов государственной власти и органов ме­стного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансирован­ность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюд­жетных средств, самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

• право органов государственной власти и органов местного само­управления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачис­лению в соответствующие бюджеты, самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расхо­дов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюд­жетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной систе­мы РФ), предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной вла­сти и органами местного самоуправления, исключительно в форме меж­бюджетных трансфертов;

• недопустимость установления расходных обязательств, подлежа­щих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефи­цитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консо­лидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих рас­ходных обязательств;

• недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполне­ния бюджетов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований предполагает определение бюджетных полномочий орга­нов государственной власти субъектов РФ и органов местного само­управления, установление и исполнение расходных обязательств, фор­мирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предостав­ления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принци­пами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. До­говоры и соглашения между органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, ор­ганами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, являются недействи­тельными.

Согласно принципу полноты отражения доходов, расходов и источ­ников финансирования дефицитов бюджетов все доходы, расходы и ис­точники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном поряд­ке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем преду­смотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования ого дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением ос­татков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утвер­ждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исхо­дить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Согласно принципу результативности и эффективности использо­вания бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджет­ных полномочий должны исходить из необходимости достижения за­данных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии с принципом общего (совокупного) покрытия расхо­дов бюджетов расходы бюджета не могут быть увязаны с определенны­ми доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюд­жета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в час­ти, касающейся: а) субвенций и субсидий, полученных из других бюд­жетов бюджетной системы РФ; б) средств целевых иностранных кредитов (заимствований); в) добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; г) расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с уча­стием Российской Федерации; д) расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ; е) отдельных видов неналоговых дохо­дов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с оче­редного финансового года.

Принцип прозрачности (открытости) означает: 1) обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюд­жетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; 2) обязательную открытость для общества и средств мас­совой информации проектов бюджетов, процедур рассмотрения и при­нятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызы­вающим разногласия. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета подразумевает надежность пока­зателей прогноза социально-экономического развития соответствую­щей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Согласно принципу адресности и целевого характера бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип подведомственности расходов бюджетов говорит о том, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассиг­нования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распо­рядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядите­лей и получателей бюджетных средств. Подведомственность получате­ля бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюд­жетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта 11резидента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации.

Принцип единства кассы предполагает зачисление всех кассовых по­ступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюд­жета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществ­ляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов го­сударственной власти РФ, органов государственной власти субъек­тов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также опера­ций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательст­вом РФ.

Важнейшей составляющей устройства бюджетной системы явля­етсябюджетная классификация, представляющая собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюдже­тов бюджетной системы РФ и используемая для составления и испол­нения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечения со­поставимости показателей бюджетов всех уровней. Бюджетная клас­сификация РФ включает классификации доходов и расходов бюдже­тов, источников финансирования дефицитов бюджетов, а также операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления). Подобный подход обеспечива­ет приближение бюджетной классификации к требованиям междуна­родных стандартов и введение интегрированного с нею плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начисления. Кроме того, создаются предпосылки для расширения самостоятельности органов власти в сфере бюджетного планирования и управления. В частности, они получили возможность в рамках единых позиций бюджетной классификации, установленных Бюджетным кодексом РФ, адаптиро­вать ее к своим нуждам и специфике.

Введение классификации операций сектора государственного управления связано с необходимостью группировки бюджетных опера­ций по их экономическому содержанию, что позволяет применить ее для бюджетного учета как по кассовому методу, так и по методу начис­ления. Последний позволяет сопоставлять себестоимость оказываемых единицами сектора государственного управления услуг, повысить про- фачность финансовой деятельности органов власти и бюджетных учре­ждений, формировать информацию о финансовых последствиях прини­маемых решений в налогово-бюджетной сфере, о состоянии активов 11 < >бязательств РФ, субъекта РФ, муниципального образования.

Бюджетная система Российской Федерации — довольно динамич­ное образование. Начало ее формирования в известной степени связано с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.), которая позволила бывшим автономным республи­кам, входящим в состав РСФСР, принять свои декларации, определяю­щие их государственный суверенитет и степень экономической само­стоятельности. Эта ситуация принципиально изменила экономические отношения между федеральными органами и субъектами РФ. В бюд­жетных отношениях это нашло выражение в отказе от формирования единого государственного бюджета РФ, а также в предоставлении субъ­ектам РФ более широких полномочий по формированию средств своего бюджета и распоряжению ими. Начиная с 1991 г. все бюджеты в Рос­сийской Федерации функционируют автономно.

Каждый бюджет обеспечивает финансирование мероприятий соот­ветствующего уровня. Вместе с тем вышестоящий бюджет выступает своеобразным гарантом финансирования минимума необходимых рас­ходов нижестоящих территорий, и если последний не обеспечивает фи­нансирование такого минимума, то средства должны выделяться из вы­шестоящего бюджета. В этих целях в составе федерального бюджета созданы: а) Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Рос­сийской Федерации (назначение — выравнивание бюджетной обеспе­ченности субъектов РФ; форма предоставления средств — дотации);

б) Федеральный фонд софинансирования расходов (цель — выравнива­ние обеспеченности субъектов РФ в реализации ими их отдельных рас­ходных обязательств; форма предоставления средств — субсидии);

в) Федеральный фонд компенсаций (назначение — финансирование де­легированных полномочий; форма предоставления средств — субвен­ции). Аналогичные фонды созданы и на субфедеральном уровне. Поми­мо этого поддержка бюджетных реформ осуществляется через Фонд ре­формирования региональных и муниципальных финансов (назначе­ние — поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ; форма предоставления средств — субсидии). Распределение средств фондов осуществляется в соответствии с научно обоснованными методиками и часто на конкурсной основе. Основная цель — повышение стимулов для субъектов РФ и муниципальных образований к развитию самостоя­тельности, снижению уровня дотационности (о межбюджетных отно­шениях см. в главе 9).

Один из способов решения этих проблем — укрупнение, объедине­ние субъектов РФ. Мировая практика строительства федеративного го­сударства исходит из того, что регион — самодостаточное администра­тивное образование, обладающее экономическим, финансовым, соци­альным потенциалом, достаточным для выполнения функций, возло­женных на него Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством. В Российской Федерации многие регионы являют­ся субъектами РФ лишь формально, юридически, но с точки зрения со­циальной и экономической они самодостаточными не являются. Воз­можность укрупнения, объединения субъектов РФ получила законода­тельную основу с принятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Фе­дерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Феде­рации». Если в основу территориально-государственного устройства с траны положить самодостаточность региона, то, по оценкам экспертов, па территории России в перспективе можно будет выделить порядка .'SO субъектов (первоначально в стране насчитывалось 89 субъектов, из них: 21 республиканский бюджет в составе Федерации, 55 краевых и об­ластных бюджетов, 10 бюджетов автономных округов, бюджет Еврей­ской автономной области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петер­бурга). В соответствии с Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ в составе Российской Федерации с 1 декабря 2005 г. был образован новый субъект — Пермский край в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного ок­руга. С 1 января 2007 г. прекратили существование Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский АО, и был создан новый субъект — Крас­ноярский край, включивший территории объединившихся субъектов. С 1 июля 2007 г. в результате объединения Камчатской области и Ко­рякского автономного округа функционирует новый субъект — Камчат­ский край. С 1 марта 2008 г. действует еще один субъект Федерации — Забайкальский край, объединивший Читинскую область и Агинский Бурятский автономный округ. В целом тенденция к укрупнению субъ­ектов Федерации определилась, остается оценить эффективность этих новаций.

Особое место в бюджетных преобразованиях, ориентированных на самостоятельность, результативность бюджетных расходов занимают местные бюджеты, в которых традиционно более высока по сравнению с государственным бюджетом доля средств, направляемых на социаль­ные цели. В России из местных бюджетов финансируется более 80% уч­реждений образования и здравоохранения, около 80% учреждений культуры, осуществляется более 60% социальных выплат населению. В силу хронической дефицитности местные бюджеты получают дота­ции, субвенции и субсидии, бюджетные кредиты, привлекают средства путем выпуска местных облигационных займов.