Предмет, структура публичного права и методы публично-правового регулирования

Дата добавления: 2014-10-24 | Просмотров: 1734

Содержание понятия публичного права тесно связано с развитием общественных отношений и менялось исторически. В 19 веке к публичному праву относили главным образом вопросы власти, строения государств, отношений граждан и администрации, охраны правопорядка. В современном обществе такой подход закономерно претерпевает изменения. В науке распространяется признание того, что публичное право охватывает многие сферы. Понимание публичного права уже связано с выделением публичного интереса практически в каждой из сфер жизни общества - экономической, социальной и т.д. Иначе говоря, публичное право воспринимается как основа функционирования правовой системы в целом и обеспечения общественных интересов. В этом смысле публичное право вполне может соотноситься с понятием правовая система, как некий её фундаментальный принцип. В результате в сравнительном правоведении публичное право становится как бы одним из признаков правовой семьи. Таким образом, для некоторых правовых семей присуще наличие области публичного права, как, например, для романо-германской правовой семьи.

Обобщая существующие подходы к осмыслению феномена публичного права можно отметить, что это своего рода функционально-структурная подсистема права, которая выражает государственные, межгосударственные и общественные отношения. Эта подсистема "наднациональна". Несмотря на то, что она привязана преимущественно к романо-германской системе права, публичное право также тесно связано с правовым упорядочением международных публичных отношений и в результате обеспечивает взаимодействие законодательств различных государств.

Публичное право как явление необходимо рассматривать в двух аспектах. Во-первых, это система правовых предписаний, возникновение и реализация которых с существованием и функционированием публичных субъектов. Во-вторых, публичное право - это способ воздействия на общественные отношения, при котором правовые предписания, созданные государством и обеспеченные государственной защитой, устанавливают права и обязанности, реализация которых для участников общественных отношений является обязательной. При этом содержание прав и обязанностей не может быть изменено по соглашению сторон.

Публичное право как система регуляции общественных отношений, в которых участником выступает публичный субъект, представляет собой особую правовую реальность. Она возникает в результате развития властных отношений. Важнейшим формальным признаком публичного правоотношения является участие в нем хотя бы на одной из сторон такого субъекта, который действует в данном отношении в качестве агента публичной власти - носителя публичной функции. Такими субъектами могут быть государство или муниципальное образование как целое, государственный или муниципальный орган, должностное лицо, а также специфический субъект, наделенный в силу закона в установленных обстоятельствах особыми публичными функциями. Отсутствие указанного формального признака (участие субъекта, действующего в данном отношении в качестве носителя публичной функции) в общественном отношении будет свидетельствовать о его принадлежности к частным отношениям. Однако, принимая во внимание относительную свободу публичного субъекта в реализации своей правотворческой функции, можно говорить и об относительной подвижности общих границ публичного права, о возможности формирования публично-правовых предписаний в зависимости от конкретных целей правового регулирования.

Публично-правовое регулирование воздействует на самые различные объекты, которые могут относиться и к сфере государственной власти, политики, и к финансово-экономической, хозяйственной сферам, и к сфере трудовых отношений, и к области науки, культуры, другим областям общественной жизни. Объектом публично-правового регулирования являются общественные отношения, связанные с вещами, услугами, индивидуальными и общественными благами. В этом смысле публичное право не обладает какими-то исключительными особенностями. Специфика публичного права, прежде всего, заключается в его предмете. Предметом публично-правового регулирования является общественный интерес. Такая укрупнённость предмета выделяет публичное право в самостоятельное явление. Участники публично-правовых отношений обладают возможностью использовать властно-управленческие полномочия для решения ряда других конкретных задач, связанных с жизнью общества. Методы публично - правового регулирования позволяют субъектам публичного права удовлетворить общественный интерес в самых различных областях жизни с помощью отдельных отраслей законодательства. К предмету публично-правового регулирования возможно отнести устройство и функционирование государства и его институтов, институты гражданского общества, самоуправление. Также в сферу воздействия публичного права попадают основы правовой системы, правотворчества и правоприменения, принципы, нормы и институты межгосударственных отношений и международных организаций.

Такое понимание предмета публичного права требует уточнения. Дело в том, что часть предмета регулирования публичным правом относится к его исключительной сфере, так как охватывает преимущественно властные отношения. Другая часть является смежной и входит во все отрасли частного права. Для различных отраслей права доля публичного права различна. Также различен набор институтов публичного права в различных отраслях. Если понятия "властные полномочия" , "государственный орган" являются общими, то такие понятия, как "публичный интерес" , "должностные лица" , "виды санкций" меняются. Предмет публичного права не сводится к регулированию только властных отношений. Жизнь общества усложняется. Расширяются социальные функции государства, усиливаются интеграционные процессы в международных отношениях, которые приводят к росту влияния международного права на национальное правовое развитие. Кроме того, появляются новые объекты правового регулирования - партии, общественные организации, самоуправление. Все эти процессы оказывают влияние на предмет регулирования публичного права, который получает дополнительное содержание.

Право регулирует общественные отношения, которые находятся в постоянном изменении. Появляются новые общественные потребности в соответствии с социальным интересом. К сфере публичного права относятся общие потребности, отношения, без обеспечения которых невозможно удовлетворение, как личных интересов, так и общезначимых, интересов общества в целом. От функционирования публичного права в конечном итоге зависит устойчивость общества и его жизнеспособность. Напомним, что в общем смысле предметом правового регулирования являются общественные отношения, регулируемые нормами права. Они включают субъектов этих отношений, их поведение, объекты, на которые субъекты воздействуют своим поведением, и социальные факты (события, обстоятельства) - непосредственные причины возникновения или прекращения соответствующих отношений.

Право как социальный институт является не просто механической совокупностью правовых норм, а органическим образованием. Эта системность должна учитываться в правотворческом, и в правоприменительном процессах. Системный подход выделяет и характер этих связей, их содержание, изучает системообразующие факторы, определяет уровни системы, ее сложность и т.п. Это значит, что в правотворческом процессе учет системных свойств права ведет к требованию разрабатывать и принимать нормативно-правовые акты в комплексе, в системе, которые регулировали бы общественные отношения всесторонне, наиболее эффективно, социально полезно. Таким образом, при принятии закона необходимо прослеживать всю цепочку его взаимодействия с другими законами, вносить соответствующие изменения в эти другие законы, или, напротив, установив противоречия с другими законами, признать, что подготовка и принятие нового закона является делом невозможным или нецелесообразным.

В правотворческом процессе учет системности права означает также понимание недопустимости произвольных экономических, социальных решений. Если эти решения противоречат системе права, ее основополагающим началам, эффективность таких экономических, социальных решений будет ничтожна или может оказаться вредной.

В правоприменительном процессе учет системности права означает возможность найти и применить наиболее точную норму для разрешения вопроса о компетенции органа государственной власти, рассмотрения уголовного дела. Нормы находятся в систематизированном состоянии, группируются в определенные структурные подразделения права (отрасли, подотрасли, правовые институты). Эти общие принципы должны учитываться и в отношении публичного права на практике.

Невозможно однозначно ответить на вопрос - сокращается или расширяется в современном обществе предмет публично-правового регулирования. Это сложный процесс, который зависит от тенденций развития общества. Скорее всего, можно говорить о сохранении общего баланса норм публичного и частного права, но перераспределении сфер их применения.

С одной стороны намечается тенденция усиления роли публичного права. Публичная сфера признаётся общезначимой. Признание общечеловеческих ценностей выражается в распространении мировых стандартов статуса граждан, что укрепляет наднациональные нормы и институты. Роль государства возрастает не в смысле укрепления его власти, а в смысле расширения его роли в обеспечении общественного прогресса. Средствами достижения этой цели становится коллективное взаимодействие членов общества, а государство создаёт условия для такого взаимодействия. Поэтому значение публично-правовых регуляторов возрастает не только и даже не столько в сфере государственной власти, но скорее в пределах отраслей частного права. Там их роль особо значима ввиду нарастающей взаимозависимости личных, групповых и общественных действий и необходимости преодоления конфликтов и предотвращения юридических коллизий.

С другой стороны происходит и обратный процесс. В ряде отраслей права объекты публично - правового регулирования перемещаются в сферу частно-правового регулирования. Так, например, в различных сферах хозяйственной деятельности (строительстве, жилищно-коммунальном комплексе, транспорте и др.) появляются саморегулируемые организации. Государственное лицензирование заменяется добровольной сертификацией. Вместо разрешительного порядка регистрации новых предприятий вводится уведомительный порядок. В результате сфера административного управления и регулирования резко сужается, а договорное регулирование расширяется.

Трансформации предмета публичного права происходят и в связи с появлением новых социальных институтов и практик, которые также требуют правового регулирования. Например, стремительно развивается информационная среда. Скорость обмена и обработки данных возрастает. Возможность каждого человека участвовать в этих процессах начинает влиять на его социальный статус, уровень доходов и даже безопасность. Потому с точки зрения сохранения стабильности общества появляется необходимость общественного, государственного регулирования таких сфер, казалось бы, частной жизни, как получение, распространение и обмен информацией между отдельными людьми. Требуется усиление защиты информации, контроль над распространением недостоверных данных и т.д. В условиях вовлечённости в информационную среду огромного числа людей решить задачи регулирования этой сфер частно-правовыми методами становится очень сложно, требуется подключение публично-правового регулирования.

Стремительно развивается группа так называемых корпоративных прав, которые принадлежат каждому конкретному индивиду, но никак не могут быть реализованы вне общества. К таким права, например, относится право на благоприятную окружающую среду. Поскольку современное государство гарантирует своим гражданам определённые стандарты в этой сфере, очевидно, что эта сфера общественной жизни становится сферой публично-правового регулирования. При этом, даже сегодня далеко не все подобные сферы "публично-социальной деятельности" регулируются правом. Потому развитие предмета публичного права имеет большие перспективы. Он неизбежно будет расширяться и дальше, как это уже происходило в прошлом. Ещё столетие назад к публичному праву относили преимущественно вопросы власти, строения государств, отношений граждан и администрации. А сегодня к сфере публичного права относятся многие другие сферы: экономика , социальное устройство , права человека и т.д.

Таким образом, предмет публичного права не сводится только к регулированию собственно властных отношений. Его стоит рассматривать шире, через призму обеспечения в обществе баланса интересов личности, коллективов, групп и сообществ, государства и, наконец, общества в целом. Во-многом, предмет публичного права связан с задачей обеспечения общественного интереса.