Понятие и признаки государственного управления

Дата добавления: 2014-10-24 | Просмотров: 1593

Понятие "государственное управление" имеет двоякий смысл. Оно характеризует и область научного знания, и сферу практической деятельности. Последняя связана с решением проблем государственной организации. Государственное управление можно определить как организующее и регулирующее воздействие государства на общество. Реализуется это воздействие в двух аспектах: политическом и административном. В первом случае стоит говорить о воплощении долгосрочных целей, реализации политического курса. Во втором речь идёт о тактической применении конкретных процедур и форм государственного воздействия.

Деятельность по государственному управлению стоит отделять с одной стороны от собственно политической деятельности, а с другой стороны - от деятельности по формулированию политического курса. Политическая деятельность является совокупностью организованных действий субъектов, подчиненных реализации общих социально-политических интересов и целей. Политическая деятельность ориентирована на коллективных субъектов, ее субъект всегда выступает в качестве организованной общественной силы, высшим проявлением которой является государство. Таким образом, политическая деятельность оказывается более широким понятием, чем государственное управление. Формулирование политического курса, как вид деятельности, отличается преобладающей теоретической стороной. Это отличает его от ориентированного на практику государственного управления.

Учёные выделяют три основных подхода к определению основных принципов государственного управления:

Правовой подход во главу угла ставит ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий, прежде всего, подчинён требованиям правового государства и Конституции, нежели своему руководству.

С точки зрения политического подхода, основной задачей государственного управления является воплощение воли народа. Основная задача государственных служащих - быть политически ответственными, то есть учитывать интересы граждан.

Менеджеристский подход предлагает в качестве основных ценностей государственного управления рассматривать результат деятельности. Основная проблема заключается в том, чтобы обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия "государственный менеджмент" (public management) в качестве синонима понятию "государственное управления".

При этом все три подхода рассматривают проблему соответствия действий государственных служащих заданным принципам. Правда в каждом подходе этот принцип понимается по-разному. В правовом подходе - это принцип верховенства права, в политическом - следование воле народа, менеджеристском подходе - получение нужного социально-экономического результата. Оценка качество государственного управления зависит от решения этой проблемы. Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Целесообразность управления обеспечивает социальность - то есть соответствие государственного управления общественными запросами и ожиданиями общества.

Целеполагание государственного управления, определение функций, организационных структур государственных органов задаёт правовое регулирование деятельности. Государственное управление можно рассматривать в широком и узком смыслах. В широком смысле слова, это управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и во всех ветвях власти (законодательной, исполнительной и судебной). Назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества, отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установлении их рациональных взаимосвязей с помощью власти.

В узком смысле слова государственное управление - это исполнительную деятельность по непосредственной организация социальных процессов в обществе. В этом случае государственное управление осуществляют органы исполнительной власти; правительство, министерства, администрации краев (областей) и т.д. Именно они непосредственно решают вопросы общего управления, руководят сферами и отраслями, управляют государственными предприятиями, объединениями, учреждениями, организациями, оказывают управленческое воздействие на негосударственные объекты. Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. Суть данной деятельности состоит во властно-организующем характере. Она направлена на непосредственное практическое, непрерывное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Таким образом, управление есть целенаправленное нормативно-институциональное воздействие на общественные процессы для преобразования их в соответствии с объективными законами и в интересах народа. В этом определении упомянуты все основные составляющие: участники, механизм их организации, содержание управления и направленность его на достижение конечных результатов. Недооценка какой-либо из составляющих ведёт на практике к диспропорциям и противоречиям. Собственно эффективность управления определяется, в конечном счете, тем, насколько точно выстроены отношения субъекта и объекта, нет ли искажений этой связи. В науке проблема коммуникаций имеет самостоятельное значение. В основе её решения лежит отношения субъекта и объекта.

Государственное и муниципальное управление, в отличие от других существующих форм управления, носит публичный характер, поскольку осуществляется на основе публичной государственной и муниципальной власти. Особенность публичной власти состоит в том, что она возникает не в любом коллективе людей, как-то семья, а в публичном коллективе, члены которого связаны общественными отношениями. Публичная власть непосредственно связана с асимметрией общества и с общими интересами, на определенном этапе приобретающими общественный характер. Поэтому государственная власть и возникает в обществе страны, а муниципальная - в коллективе людей осевших первоначально для совместной жизни на территории муниципального образования. Управление носит публичный характер, поскольку осуществляется на основе публичной государственной и муниципальной власти.

С точки зрения теории управления субъектом этого процесса является структурно-организованная социальная общность, выполняющая функции руководства и воздействующая на объект с целью перевода его в новое состояние. Субъектами государственного управления являются государственные органы и должностные лица, которые наделены государственно-властными полномочиями. Также в отдельных случаях возможно к субъектам управления относить общество в целом, население муниципального образования. Деятельность субъектов называется исполнительно-распорядительной. Государство как субъект управления опирается на законодательство, государственный аппарат, материальные ресурсы, денежные средства, механизмы убеждения и принуждения. При этом государственная власть должна быть носительницей определенной идеи, иметь нравственное оправдание, обладать легитимностью, т.е. общественным признанием. Согласно ст. 10 и 11 Конституции, государственная власть в РФ осуществляется на основе принципа разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Основные понятия на этот счет сформулированы в Федеральном Законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ

Общество наделяет властью государство, а население муниципального образования - органы муниципального управления. Потому непосредственно общество и население в качестве субъектов управления, как правило, не выступают. Это связно со сложностью организации управленческого процесса на практике. История показывает, что попытки непосредственного общественного управления быстро вели к установлению хаоса и утрате реальной власти. Поскольку общество делегирует государству полномочия управления, постоянно существует проблема того, чтобы на каждом этапе общественного развития отыскивать баланс между правами и свободами человека и необходимостью введения определенного организованного начала в деятельность индивидуумов. Поэтому государство не решает проблемы по собственному усмотрению, а поддерживает в "работоспособном" состоянии организационные и правовые условия для решения проблем, на которые направляются усилия всего общества. То есть для государства важно, в первую очередь, защищать национальные интересы его народа.

Особый статус государству в системе управления также придают его структуры и механизмы. Посредством управленческого аппарата закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государство через свои органы ведёт законотворческую деятельность, обеспечивает проведение законов в жизнь всеми находящимися в его распоряжении методами. Государству принадлежит легитимная монополия на законотворчество и принуждение при реализации законов. Проблемы и противоречия существуют и в выявлении общей воли, в трактовке решений, принятых простым большинством. Тем не менее, несмотря на все трудности и относительность многих механизмов и форм волеизъявления (а иных не дано), в системе законодательства, формируемой государственными органами, содержится. Определенная доля общей воли, и развитие демократии в том-то и состоит, чтобы эта доля расширялась и наполнялась содержанием, отражающим потребности и интересы людей, их идеалы и ценности.

Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления выражает интересы определенной социальной общности - народа, класса, социальной группы и т.д. Иерархия интересов, отражающая целостность общества, реально претворяется в жизнь сложной системой субъектов госуправления. Субъекты всегда системно организованы. Им свойственны черты любой социальной системы. Субъект управления также имеет присущие ему определенные, отражающие общесистемное разделение труда функции. При этом, любой субъект выполняет такие управленческие функции, как прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль. Также субъект обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный (структурный) компонент и занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений.

Таким образом, несмотря на значительные сходства, субъекты управления существенно различаются по формам построения, степени юридического основания, по сочетанию принципов коллегиальности и единоначалия, профессиональных и общественных начал, выборности и назначения на должности по методам и формам деятельности, пределам ее регламентации. Эти различия обусловливают специфику государственных организаций. Выявление специфики каждого субъекта в системе управления позволяет разграничить и сочетать их полномочия, а также избегать дублирования функций. Результат воздействия субъекта, достижение конечной поставленной цели во многом зависит не только от действия субъекта управления, но и от реакции объекта.

Объект управления - это структурированная социальная общность, которая функционирует под направляющим воздействием управляющего субъекта для достижения общих целей системы управления. Объектом государственного и муниципального управления являются общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц и отдельных граждан, приобретающее общественное значение.

Каждый объект является своего рода конечным пунктом управленческого воздействия. В этом качестве выступают предметы, явления и процессы. Однако объектами управления они становятся только в системе общественных отношений. При этом объектами государственного управления могут выступать различные стороны административно-правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориальные образования и др.). В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются предпочтения для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции .

Объекты способны к самодвижению на основе внутренних побудительных причин. Такая активность реализуется в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей, установлении взаимодействия и в приспособлении к складывающейся ситуации. Объекты также обладают целенаправленностью на конкретные предметы, явления, отношения и результаты. Они способны приспосабливаться к условиям и факторам природного и социального бытия. Это проявляется в привычной реакции, стереотипе поступков и действия. Кроме того объекты обладают самоуправляемостью , то есть способностью сознательному саморегулированию своей жизнедеятельности и своего развития. Такая способность проявляется в ответ на изменяющиеся общественные условия. Свойства объектов определяют меры возможного воздействия на них со стороны субъекта. Чем совершеннее управляемые объекты, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление должно быть "мягче", использовать косвенные методы.

На основе существующих общностей можно выделить три основных уровня управляемых объектов:

На первом уровне стоит человек. Здесь реализуются его социальные роли;

Второй уровень занимают коллективы и объединения людей. На этом уровне реализуются виды деятельности;

Третий уровень - общество в целом, его социальные образования, связи и процессы. На данном уровне реализуются формы общественных отношений.

Кроме того, по сфере деятельности можно выделять экономические, политические, социальные, духовные объекты. По форме собственности - муниципальные, республиканские, федеральные. Одним из видов объектов управления являются устойчивые объекты-организации: предприятия производственной сферы, научно-технические учреждения, организации сферы услуг и быта, социально-культурные учреждения и т.п. Они соединяют управленческие и производственные функции. Государственные органы также являются разновидностью объектов-организаций, которые соподчинены между собой. Отдельно можно выделить объекты, которые организационно не оформлены - это народ, нации и народности, коллективы и личность.

Зачастую международную сферу также воспринимают в качестве объекта управления. Усиление взаимозависимости внутреннего и международного развития приводит к росту удельного веса внешних влияний на общественную систему. Государство определяет правила поведения и круг полномочий разных субъектов в этой сфере. Государство и другие субъекты политической системы активно развивают сотрудничество с различными странами в рамках международных организаций и объединений.

Многообразие управляемых объектов создает объективную основу для формирования различных видов государственно-управляющего воздействия (видов управления). Они реализуются в методах управления, которые обеспечивают взаимосвязь между субъектом и объектом.