Местное самоуправление в России

Дата добавления: 2014-10-24 | Просмотров: 1527

Понятие местного самоуправления в отечественной науке муниципального права не имеет четкого однозначно принятого всеми учеными определения. Ученые строят свои рассуждения на основании ст. 3 Конституции РФ, в которой сказано, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, либо через органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления, и ст. 12 Конституции РФ, в которой сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

С одной стороны под местным самоуправлением понимается процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на принципах разумного сочетания представительских институтов и институтов непосредственной демократии, предоставоении всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов, а также политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей.

С другой стороны местное самоуправление рассматривается как одна из форм народовластия, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов и иных форм прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции РФ, законодательства РФ и ее субъектов решать вопросы местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Для понимания сущности местного самоуправления возможно использовать легальные определения, существующие в мировой практике. Так, в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. и ратифицированной Федеральным Собранием Российской Федерации 11 апреля 1998 г. говорится, что “под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действую в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения”. Согласно ч. 2 той же статьи Хартии, это право должно осуществляться советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. воспринявшая положения Европейской хартии местного самоуправления 1985г., хотя и не содержит определение местного самоуправления, но на конституционном уровне закрепила право населения на местное самоуправление и признала местное самоуправление одной из основ конституционного строя (ст. 3, 12, 18, 130 и др.).

Местное самоуправление как форма народовластия населения является важной основой конституционного строя России. Местное самоуправление признано одной из фундаментальных составляющих российской системы народовластия и отражает возрастающую роль местной власти в удовлетворении потребностей населения муниципальных образований. Граждане России осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из двух форм организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Местное самоуправление неотъемлемо связано с демократией и федерализмом . Конституция Российской Федерации определяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления, которое представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально - бытовым и иным условиям форму публичной власти. Местное самоуправление есть первичное звено федеративных отношений. В статье 132 Конституции России предусмотрена возможность делегирования властных полномочий органам местного самоуправления, что и реализуется в Законе о местном самоуправлении. Местное самоуправление, несмотря на свой "локальный" характер, является важнейшей сферой общественных отношений, от эффективности реформ которой зависит поддержка населением осуществляемых преобразований, а значит, и социальная результативность реформ в целом.

Истоки местного самоуправления в России можно относить к 19 веку. Развитию самоуправления в дореволюционной России положило начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были представлены под контроль правительственных чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не была проведена в жизнь.

После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единство системы советов как органов государственной власти снизу доверху, возможность существования местного самоуправления отвергалась. К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране.

В 1990 году был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства", в 1991 году был принят Закон РСФСР "О местном самоуправлении". Эти акты сыграли существенную роль в становлении современной системы местного самоуправления в России. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.

В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президентом России была проведена реформа местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне, а также закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления.

В 1995 году был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Одним из результатов проводимых с начала 1990-х гг. в России административной и муниципальной реформ стало принятие Государственной Думой РФ 16 сентября 2003 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и его подписание Президентом РФ 6 октября 2003 г. Согласно этому закону местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституции Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Таким образом были созданы основы системы местного самоуправления в России. Местное самоуправление организовано на следующих принципах:

Во-первых, самостоятельность и организационная обособленность. Население и формируемые им органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая степень участия государственных структур в решении вопросов местной жизни. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то есть не являются структурными подразделениями органов государственной власти и не стоят с ними в отношениях соподчинения. Органы государственной власти не вправе формировать органы местного самоуправления, назначать их должностных лиц. Важным условием и гарантией самостоятельности органов местного самоуправления является запрет отмены правовых актов местного самоуправления без соответствующего решения суда. Самостоятельность проявляется и в том, что муниципальное образование самостоятельно разрабатывает и принимает свой устав, может иметь свою символику, культурные и исторические традиции.

Во-вторых, местное самоуправление стоится на принципах соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности и гласности. Основным субъектом местного самоуправления признаётся население, которое осуществляет решение вопросов местного значения как самостоятельно, путем проведения выборов, референдумов и иных форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, так и через выборные и иные органы местного самоуправления. Согласно ст. 3 ФЗ № 131 2003 г. граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Российским гражданам гарантируется право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право на обращение в органы местного самоуправления.

В-третьих, самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов подразумевает и наличие у них собственной компетенции. В Конституции РФ содержится указание на некоторые вопросы местного значения (ст. 130 и 132). Гораздо более полный их перечень содержится в № 131 – ФЗ 2003 г. Для осуществления своих функций местное самоуправление обладает собственными материальными и финансовыми ресурсами в соответствие с его полномочиями.

В-четвёртых, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением и государством. Право населения на осуществление местного самоуправления гарантируется государством путем судебной защиты прав местного самоуправления, а также рядом законодательных запретов на ограничение прав местного самоуправления. При этом, право населения на осуществление местного самоуправления может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Государство также гарантирует местному самоуправлению компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате исполнения решений, принятых органами государственной власти. Поддержка местного самоуправления выражается в правовом обеспечении, создании нормативно-правовой базы местного самоуправления, защите местного самоуправления, финансовом обеспечении местного самоуправления, дотировании отдельных муниципальных образований. В частности, на федеральном и региональном уровнях могут приниматься программы развития и поддержки местного самоуправления.

В-пятых, в России допускается многообразие организационных форм местного самоуправления. В системе местного самоуправления действует и коллегиальность, и единоначалие.

Субъектом местного самоуправления является население муниципальных образований. В каждом из видов муниципальных образований, предусмотренных законом, население осуществляет местное самоуправление самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления. Население принимает участие в местном самоуправлении через участие в муниципальных выборах, местном референдуме , реализуя право поступления на муниципальную службу, право обращения в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Также формами осуществления местного самоуправления является участие в собраниях, сходах граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива (проект нормативного акта, поддержанный не менее чем 1% населения, подлежит обязательному рассмотрению органами местного самоуправления), территориальное общественное самоуправление: советы микрорайонов, улиц, домов и т.п.

Местное самоуправление имеет свой объект управления. Под объектом управления местного самоуправления необходимо понимать вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. К вопросам местного значения относятся:

· принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением, владение;

· пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

· комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений, организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

· организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

· регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

· благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

· создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания и др.

Законодательство Российской Федерации закрепляет общие принципы организационной структуры органов местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" обязательно наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Способ и порядок формирования органов довольно полно характеризует характер местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 34 Закона в системе органов местного самоуправления обязательно должны быть представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Именно представительный орган, формируемый населением муниципального образования на основе всеобщего и равного избирательного права, призван обеспечить муниципального образования. Именно наличие такого органа позволяет говорить и о наличии местного самоуправления. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом, наделенным населением полномочиями по осуществлению представительных, распорядительных, исполнительных и контрольных функций местного самоуправления. Глава муниципального образования избирается населением муниципального образования - гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Представительный орган городского самоуправления формируется также на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом представительного органа местного самоуправления может быть избран гражданин РФ, имеющий право участвовать в выборах. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт , который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции (уставу), закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения. Если акт не отменён и при этом повлёк признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности. Представительный орган местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством может быть распущен законом субъекта РФ либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), за исключением глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента РФ.

Таким образом, право на местное самоуправление реализуется населением фактически через реализацию субъективных политических прав человека и гражданина в сфере местного самоуправления. Одновременно местное самоуправление является обязанностью населения, так как осуществление местного самоуправления населением является необходимым элементом конституционной организации власти в государстве. Население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, например, в пользу органов государственной власти, так как в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ органы государственной власти не могут присваивать себе полномочия органов местного самоуправления.