ОБЩИЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Дата добавления: 2014-10-24 | Просмотров: 1720

Система органов контроля в государствах с разви­той рыночной экономикой, как правило, включает следующие элементы:

- ведомство главного ревизора - аудитора (счетная палата) с
подчинением непосредственно парламенту или президенту стра­
ны. Главная цель ведомства - осуществление общего контроля за
расходованием государственных средств;

- налоговое ведомство с подчинением правительству или ми­
нистерству финансов страны, контролирующее поступление на­
логов;

контролирующие структуры в составе ведомств, осуществ­ляющие проверки и ревизии подведомственных учреждений;

- негосударственные контролирующие службы, осуществляю­
щие на коммерческой основе проверку достоверности отчетной
документации и законности финансовых операций;

- службы внутреннего контроля, основная задача которых-по­иск путей снижения издержек и максимизация прибыли.

Экономические и политические преобразования в Республике Беларусь в начале 90-х гг. привели к существенной перестройке действовавшей в стране системе контроля, постепенному прибли­жению его к западной модели. Была преобразована система кон­трольных органов. В частности, в 1990 г. упразднены органы на­родного контроля. В этот период были созданы Контрольная палата при Верховном Совете Республики Беларусь и департамент экономического контроля при Совете Министров Республики Бе­ларусь. Новая система политической власти во главе с Президен­том вызвала к жизни президентский контроль-в 1994 г. была соз-

36________________________________________ Раздел! ТЕОРИЯ КОНТРОЛЯ

дана Служба контроля при Президенте Республики Беларусь. В связи с созданием, в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Бела­русь в 1996 г., были упразднены Контрольная палата и Служба контроля, функции которых были переданы вновь образованному контрольному органу.

В этот же период появились новые органы финансового кон­троля: Государственная налоговая инспекция при Министерстве финансов Республики Беларусь (в настоящее время- Министер­ство по налогам и сборам Республики Беларусь); Государственный комитет по надзору за страховой деятельностью Республики Бела­русь (в настоящее время департамент в составе Министерства фи­нансов Республики Беларусь); Государственный комитет по фи­нансовым расследованиям Республики Беларусь (в настоящее время департамент финансовых расследований в составе Комите­та государственного контроля Республики Беларусь) и ряд других. Преобразована структура Министерства финансов Республики Беларусь, изменились его функции. Возник аудиторский кон­троль. Новые формы приобрел общественный финансовый кот роль.

Разгосударствление банковской системы и появление коммер­ческих банков и других кредитных организаций вызвали к жизни новые методы контроля как со стороны коммерческих банков за финансовым состоянием предприятий - клиентов и за деятель­ностью самих коммерческих банков со стороны Национального банка Республики Беларусь, так и со стороны законодательных органов за деятельностью самого Национального банка Республи­ки Беларусь.

В развитии контроля в Республике Беларусь наблюдаются но­вые тенденции. Если в условиях планово-распределительной сис­темы преобладал государственный контроль со стороны органов власти и управления, отделений Государственного банка СССР и специально созданных контролирующих структур за движением денежных фондов всех экономических субъектов, то в условиях перехода к рыночным отношениям содержание и методы контро­ля претерпевают значительную трансформацию, вызванную изме­нением роли государства в экономике.

Контроль начинает развиваться по двум направлениям:

I. Сужается сфера государственного финансового контроля. Он все более концентрируется в сфере макроэкономических про­цессов, включая контроль за стоимостными пропорциями движе­ния валового внутреннего продукта, денежной массой, формиро-

Глава! СОДЕРЖАНИЕ И СУЩНОСТЬ КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ 37

ванием и использованием фондов денежных средств, поступающих в распоряжение государства. Одновременно расши­ряется сфера действия негосударственного финансового контроля со стороны аудиторских и страховых фирм, кредитных организа­ций и т. д., меняется его содержание.

2. Происходит определенный сдвиг от последующего контроля в сторону предварительного. Развитие парламентаризма в респуб­лике, повышение профессионального уровня депутатов Нацио­нального собрания-Совета Республики и Палаты представителей, приводят к более тщательному контролю за финансовой деятель­ностью исполнительной власти и углубленному анализу целесооб­разности и экономической эффективности расходования средств при утверждении проектов государственного бюджета и внебюд­жетных фондов. Этому способствует и создание специальных контролирующих органов представительной власти. На уровне отдельных субъектов предпринимательской деятельности происхо­дит усиление внимания к финансовому обследованию инвестици­онных проектов с привлечением специализированных консалтин­говых фирм, инвестиционных банков и финансовых корпораций.

Важную роль в осуществлении контроля играет и уровень ор­ганизации бухгалтерского учета в республике, так как отчетная до­кументация и регистры учета являются главными объектами кон­троля.

Дальнейшее развитие контроля и его эффективность во мно­гом зависят от создания новой концептуальной и законодательной базы, обеспечивающей его проведение на качественно новом уровне, присущем современным условиям хозяйствования.

Замена командно-административных методов управления эко­номикой преимущественно экономическими выдвигает перед контролем новые задачи. В условиях рыночных отношений, пра­вового государства нужен совершенно иной, а именно финансо­во-экономический, контроль. Органы вневедомственного и ве­домственного контроля должны подняться на качественно новую ступень своей деятельности, занявшись контролем эффектив­ности использования средств субъектов хозяйствования, направ­ляемых на осуществление производственных и социально-эконо­мических программ.¹

Понятие «контроль эффективности» не сводится лишь к поис­кам экономической выгодности (прибыльности) тех или иных фи­нансовых операций. Суть его - в оценке управленческих решений и действий по целому комплексу показателей (экономических, со­циальных, правовых, экологических и др.). В некоторых государ-

38________________________________________ Раздел!. ТЕОРИЯ КОНТРОЛЯ

ствах с развитой рыночной экономикой используется до 50 таких показателей.

Контроль эффективности - это выход контроля за сферу бух­галтерской точности и законности, что требует от контролеров вы­работки суждений и оценок о целесообразности производимых расходов, действенности тех или иных законодательных актов. И если законы или другие нормативные акты не отвечают требо­ваниям реальной обстановки, то органы контроля должны высту­пать с инициативой об их отмене, изменении или принятии новых правовых норм.¹

Контроль эффективности как новый тип контрольной дея­тельности зародился в 60-е гг. в Швеции и сегодня получил рас­пространение во всем мире. Следует отметить, что отдельные эле­менты этого типа контроля использовались ранее и на территории бывшего СССР. Так, анализ и оценку «правильности и целесооб­разности» расходования государственных средств проводили орга­ны госконтроля в дореволюционной России, а затем и советские государственные контрольные органы вплоть до 1934 г. Эта функ­ция, но уже в меньшем объеме прослеживается в деятельности госконтроля, комиссии Советского контроля, органов партгос-контроля с 1940 по 1965~г. и становится почти незаметной в пе­риод 70-80 гг.

Весь контрольный процесс в зависимости от сложности вы­полняемых функций можно разделить на следующие ступени:

первая - счетная правильность;

вторая - законность (соблюдение законов, правил, ин­струкций);

третья - экономическая выгодность (прибыльность);

четвертая - контроль эффективности.

Контроль, осуществляемый в Республике Беларусь ведомствен­ными и вневедомственными службами, в настоящее время достиг лишь второй ступени этой контрольной лестницы. Но ведь это только начало контроля. Основной задачей контрольных органов в современных условиях должно стать определение действенности и результативности совершаемых хозяйственных и финансовых опе­раций субъектами хозяйствования, подвергаемыми проверке.

Наряду с этим национальную систему контроля в сфере эконо­мики нельзя строить в отрыве от мировой практики, так как эко­номические связи республики как с ближним, так и с дальним за­рубежьем становятся все шире и многообразнее, все теснее переплетаются. Следовательно,'контрольным органам республики необходимо ориентироваться и на новые инструменты контроля,

Глава 1 СОДЕРЖАНИЕ И СУЩНОСТЬ КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ_____________________ 39

широко применяемые в практике работы контролеров экономи­чески развитых стран: «программная оценка», ориентация на ко­нечные результаты, принцип «сан сет» и др.

Суть программной оценки состоит в том, что в ведомственную систему управления встраивается механизм, позволяющий на ре­гулярной основе осуществлять слежение за ходом реализации про­граммы, своевременно выявлять «узкие места» и реагировать на них, контролировать соблюдение графиков выполнения отдель­ных этапов работ, сравнивать достигнутые результаты с ожидае­мыми, соизмерять результаты с затраченными ресурсами, опреде-' ляя тем самым фактическую эффективность программы.

Ориентация на конечные результаты означает, что при осу­ществлении контроля необходимо не только сосредоточивать вни­мание на традиционных характеристиках выполнения программ «ресурсного типа» (например, число учеников в школах, коли­чество койко-мест в больницах или частота их использования и др.), но и дополнять их «конечными» показателями, в максималь­ной степени отражающими реальную отдачу программы, ее все­стороннее воздействие на общество.

Принцип «сан сет» предусматривает законодательное ограни­чение сроков функционирования большинства министерств и ве­домств 4-10 годами и автоматическое прекращение финансирова­ния их деятельности, если до истечения этого срока не будет принят специальный закон, продлевающий их полномочия. При этом необходимо проводить тщательное аналитическое обоснова­ние необходимости функционирования каждого ведомства и осу­ществляемых им программ.

Для совершенствования внутрихозяйственного контроля не­обходимо учитывать следующее: способы использования само­контроля и учета психологического фактора при использовании общих методов контроля; применение технических средств и тех­нологий контроля; использование форм ориентации контроля на будущие события в процессе управления; функциональные систе­мы контроля стратегии хозяйственной организации, проектов и программ, творческой деятельности, материальных, трудовых и финансовых ресурсов; исполнения решений и др. Задачи органов инутрихозяйствеиного контроля, непосредственно подчиненных руководителю субъекта хозяйствования, следующие:

- контроль состояния и поведения субъекта хозяйствования
как единого целого;

- проверка целей, стратегии и планов организации в качестве
предпосылки успешного осуществления контроля.

48________________________________________ Раздел!. ТЕОРИЯ КОНТРОЛЯ

Для выполнения этих задач орган контроля должен выполнять ряд функций:

- участие в разработке планов развития субъекта хозяйствова­
ния путем проверки предпосылок, заложенных в формулировке
цели и стратегии этих планов;

- создание и внедрение систем контроля исполнения решений,
контроля материальных, трудовых и финансовых ресурсов, науч­
но-исследовательских работ, целевых программ предприятия;

- контроль функционирования служб и структурных подразде­
лений предприятия в соответствии с принятыми планами, утвер­
жденными инструкциями и положениями;

- участие в совершенствовании управления предприятием в це­
лом путем проверки используемых методов и процедур управления,
стандартов управления, организационных структур управления;

- координация контрольной деятельности во всех структурных
подразделениях субъекта хозяйствования и др.

Необходим более глубокий анализ недостатков организации внутрихозяйственного контроля, так как именно она определяет эффективность использования всех других элементов этой функ­ции. На многих предприятиях организация контроля не упорядо­чена. Традиционный подход, в основе которого лежит идея возло­жения контрольной функции главным образом на работников бухгалтерии, исключает возможность создания разветвленной системы выявления отклонений от регламентированного хода ра­бот и регулирования их в превентивном, текущем и последующих режимах. Проблема состоит в том, что процессы использования ресурсов и создания готовой продукции, выполнения работ и ока­зания услуг осуществляются под влиянием всех основных отделов и служб предприятия. Поэтому чисто бухгалтерский подход к функции контроля представляется неконструктивным, резко сни­жающим в этой области ответственность технических, коммер­ческих и других служб.

Использование в организации контроля принципа системного упорядочения осложняется в связи с несовершенным разделением управленческого труда по функциональному принципу, затрудняю­щему четкое разграничение работ в области контроля между отдела­ми и службами предприятия, прежде всего между собственно эконо­мическими отделами (бухгалтерией, финансовым отделом, отделом труда и зарплаты, планово-экономическим отделом) и коммерче­скими службами (отделами маркетинга, сбыта, материально-техни­ческого обеспечения). Дублирование и параллелизм в работе этих служб порождает серьезные недостатки в организации внутрихозяй-

Глава 1. СОДЕРЖАНИЕ И СУЩНОСТЬ КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ_____________ 41

ственного контроля. В условиях функционального разделения труда по управлению экономикой чрезвычайно важно использовать принцип системного упорядочения. Необходимо координировать выполнение функций контроля всеми службами предприятия. Роль координатора должна взять на себя контрольно-ревизионная служ­ба субъекта хозяйствования в соответствии с утвержденным Поло­жением о ведомственном контроле.

Функция контроля явно недостаточно приближена к центрам использования материальных ресурсов и создания готовой про­дукции, централизация плановой и учетной работы существенно снизила информационные, а следовательно, и контрольные воз­можности не только на уровне структурных подразделений, но и в отделах маркетинга, сбыта и др., являющихся центрами принятия решений и ответственности в соответствующих сферах деятель­ности. Применение современных средств ПЭВМ в определенной мере ослабляет отрицательное влияние централизации, так как 1схнология обработки исходных данных на ПЭВМ предусматри­вает возможность использования результатной информации во всех центрах принятия решений, контроля. Тем не менее руково­дители структурных подразделений, функциональных отделов и служб не всегда имеют возможность изучать машинограммы, про­рабатывать различные варианты экономических решений в силу загруженности сугубо производственными вопросами. Им нужны квалифицированные помощники, владеющие методами планиро­вания, учета, анализа и способные осуществлять функцию кон­троля на профессиональной основе.

Функция контроля недостаточно целенаправленно и четко взаимодействует с другими функциями управления. С одной сто­роны, несистемное осуществление контроля не дает возможности выявлять отклонения во всех сферах деятельности предприятия, поэтому практически бездействуют функции регулирования, эко­номического анализа, планирования, призванные воздействовать на отклонения в предварительном, текущем и последующем режи­мах. С другой стороны, контроль еще не оказывает достаточного влияния на состояние планирования, учета и экономического анализа. Прежде всего не всегда контролируется обоснованность и своевременность разработки заданий по объемам производства, использованию трудовых, материальных, трпливно-энергетиче-ских ресурсов, издержкам производства и другим показателям, влияющим на конечные результаты хозяйствования объекта кон-фоля. Из поля зрения контрольных служб выпадает область кор­ректировки норм, нормативов. Не исследуются в период проверок

42________________________________________ Раздел 1. ТЕОРИЯ КОНТРОЛЯ

вопросы организации и достоверности учета деятельности струк­турных подразделений, хотя здесь имеют место рассогласован­ность данных оперативного и бухгалтерского учета, информа­ционная недостаточность по ряду важных аспектов формирования издержек производства и других сторон деятельности контроли­руемых объектов, слабая методологическая взаимосвязь между плановыми (прогнозными) и бухгалтерскими моделями.

Одна из причин наличия недостатков в организации и практи­ке контроля состоит в том, что еще недостаточно глубоко исследо­ваны многие важные теоретические вопросы этой сложной функ­ции управления. Перспективными направлениями развития теории являются:

- развитие теоретических и методологических основ организа­
ции контроля, определение его предмета и метода;

- раскрытие внутренней структуры системы контроля относи­
тельно обособленных экономических объектов с целью согласова­
ния их отдельных частей с теми элементами функции контроля,
которые согласуются с задачами функционирования и специфи­
ческими свойствами этих частей.

Надежное функционирование всей системы финансово-хо­зяйственного контроля является необходимой составляющей в выполнении задач, стоящих перед национальной экономикой в современных условиях.¹ Все сложные искусственные системы, к которым относятся и объекты управления производством, всегда стремятся выйти из-под контроля по тем или иным причинам. Тенденциям к беспорядку противостоит сила управления, сила контроля. Система контроля хозяйствования - это и есть та сила, которая способствует разработке и реализации реальных решений, социально-экономических и других планов, рациональному и ин­тенсивному ведению экономики, достижению поставленных це­лей. Приведение существующей системы контроля хозяйствова­ния к уровню, отвечающему требованиям рыночной экономики, современным экономическим потребностям, - важнейшая со­циально-экономическая, хозяйственная и научная задача. Ее ре­шение должно стать составной частью программы совершенство­вания всей системы финансово-хозяйственного контроля.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1.Раскрыть содержание контроля и его место в системе управления.

2. Назвать основные условия функционирования и этапы контроля.

3. Дать характеристику принципов контроля.

4. Классификация контроля и его виды.

5. Что представляет собой внутрихозяйственный контроль?

Глава!. СОДЕРЖАНИЕ И СУЩНОСТЬ КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ 43

6. В чем состоит содержание и функции вневедомственного кон­
троля?

7. Дать определение ведомственного контроля, его содержания и пе­
речислить функции.

8. Формы контроля.

9. Дать характеристику контроля как функции правового регулиро­
вания.

10. Перечислить основные направления совершенствования контроля в современных условиях и дать им пояснения.

ЛИТЕРАТУРА '

1.«Об аудиторской деятельности»: Закон Республики Беларусь.
Утвержден Верховным Советом Республики Беларусь 08.11.1994 г.
№ 3373-12 (в редакции Закона Республики Беларусь от 18.12.2002 г.
№ 14-3).

2. «О совершенствовании государственного регулирования аудитор­
ской деятельности»: Указ Президента Республики Беларусь от 12.02.2004 г.
№ 67.

3. «Об осуществлении ведомственного контроля на предприятиях и в
организациях, входящих в состав Белорусского государственного концер­
на по производству и реализации товаров легкой промышленности»: Указ
Президента Республики Беларусь от 10.12.1998 г. № 602.

4. «О некоторых мерах по совершенствованию координации деятель­
ности контролирующих органов Республики Беларусь и порядка приме­
нения ими экономических санкций»: Указ Президента Республики Бела­
русь от 15.11.1999 г. № 673 (в редакции Указа Президента Республики
Беларусь от 06.12.2001 г. № 722).

5. «О мерах по усилению ведомственного контроля в Республике Бе­
ларусь»: Указ Президента Республики Беларусь от 25.05.2000 г. № 293
(с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента Рес­
публики Беларусь от 28.01.2002 г. № 64).

6. «О некоторых вопросах осуществления ведомственного контроля»:
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 09.01.2002 г.
№ 22.

7. «О создании методологического совета по ведомственному контро­
лю при Министерстве финансов Республики Беларусь»: Приказ Минис­
терства финансов Республики Беларусь от 13.07.1999 г. № 186.

8. «Об утверждении Положения о Методологическом совете по ауди­
торской деятельности Министерства финансов Республики Беларусь»:
Постановление Министерства финансов Республики Беларусь от
04.08.2000 г. № 82.

9. Аудит и ревизия: Справ, пособие / А. Л. Бавдей, И. Н. Белый,
Н. П. Дробышевский и др.; Под общ. ред. И. Н. Белого. Мн.: Мисанта,
1994. С. 5-14.

10. Пупко Г. М. Аудит и ревизия: Учеб. пособие. Мп.: Мисанта, 2002. С. 4-22.