Методы государственного управления

Дата добавления: 2014-10-24 | Просмотров: 1542

Конкретизация взаимосвязей между субъектом и объектом выражается в формах и методах управления. Они зависят от специфики субъекта, объекта и преследуемой цели. Для того, чтобы цель управления была достигнута, необходим выбор эффективного способа её достижения. Метод управления как раз представляет собой правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности. Метод управления обязательно находит свое выражение в формах государственного управления. Иначе говоря, если бы не было форм государственного управления, то методы государственного управления утратили бы свою сущность, поскольку их невозможно было бы реализовать на практике. Например, невозможно применить административную ответственность (метод принуждения), если законодательно такая ответственность не была бы определена (форма управления). Таким образом, в системе государственного управления методы управления являются важнейшим правовым средством. Категории формы и метода управления необходимо рассматривать в неразрывной связи.

При этом форму управления можно достаточно ясно продемонстрировать, показать ее правовое содержание и основное назначение. Методы управления характеризуются "размытостью" содержания и меньшей степенью правовой регламентации. Методы управленческих действий - это определенные способы или приемы, которые используются органами публичного управления и их должностными лицами в установленных законами пределах при осуществлении управления, управленческих действий, административного воздействия в отношении соответствующих объектов и лиц. Это способы и приемы непосредственного и целенаправленного воздействия органов государственного управления (должностных лиц) на подчиненные им объекты управления.

Сущность методов государственного управления определяется самой социальной природой управления. По методам управления можно судить о сущностных характеристиках государства и функционировании его механизмов. Как было отмечено выше, применение методов управления зависит от цели управления. Если цель управления обуславливает специфику использованных методов, то правильный выбор метода обеспечивает реальное достижение цели.

На основе сказанного можно отметить характерные черты методов. Прежде всего, они выражают связь субъекта и объекта. Причём эта связь выражается в особых правоотношениях между субъектом и объектом государственного управления. Выражается она в соответствующих правомочиях у государственного органа и должностных лиц по применению мер воздействия, которое обеспечивается специальными силами и средствами. Методы обладают определённой организационной формой (закон, приказ, правило поведения). Они отражают характер используемых управляющим субъектом правомочий по отношению к объекту управления, выражают юридически властные полномочия соответствующего субъекта управления. В некоторых случаях реализация метода управления может быть сопряжена с его законодательным оформлением. Так, бывает необходимо разработать и принять нормативный правовой акт управления, действующий для неограниченного круга лиц, а в других случаях применяется индивидуальное воздействие на конкретного субъекта. При этом стоит отметить, что не все методы управления выражаются в правовых актах. Законодательно закреплено управляющее воздействие, т.е. правовое регулирование порядка применения метода управления. Но в управленческой практике используются методы, которые не установлены в правовых нормах (например, применение в необходимых случаях мер убеждения и воспитания).

Само существование методов управления обусловлено формированием исполнительной ветви государственной власти и соответствующих органов исполнительной власти. Методы применяются и используются в процессе публично-управленческой деятельности. Практическое назначение метода заключается в обеспечении государственного управления для решения установленных задач и осуществления функций управления. Собственно, методы обеспечивают достижение целей определённым способом воздействия. Содержание управляющего воздействия в каждом конкретном случае зависит от специфики объекта управления, в отношении которого могут применяться методы управления (например, физическое это лицо или организация; какая форма собственности присутствует; есть ли вертикальная подчиненность). Методы, помимо достижения поставленной цели управления, обеспечивают должный порядок в системе управления . То есть они имеют организующий характер и упорядочивают происходящие в системе управления процессы. Методам управления присущ динамизм, т.е. они привносят в управленческую действительность процессуальные начала, способствуют реальному движению в системе управления, выполнению необходимых функций и полномочий. Наконец, методы реализуются в определённых временных интервалах, а потому бывают краткие и долгосрочные. Управленческое воздействие может быть кратковременным (единовременным, одномоментным), т.е. когда необходимо окончательное решение управленческого дела, вопроса или спора при помощи специфического метода управления. Вместе с этим применение метода управления для достижения определенной цели или решения задачи может осуществляться в течение длительного времени. Причём может применяться один и тот же или несколько методов управления в совокупности.

Какие же способы достижения целей существуют и как определить их эффективность? Исторический опыт показывает, что одна и та же цель может быть достигнута различными методами. При этом каждый из методов имеет как свои преимущества, так и свои недостатки, издержки. К примеру, мобилизационная экономика СССР 30-40х годов была сопряжена со значительным напряжением ресурсов страны и жертвами, но при этом позволила в короткий срок создать военную машину и обеспечить ведущую роль на мировой арене в ходе второй мировой войны.

Использование тех или иных методов сопряжено и с социальной действительностью. Уровень развития общества зачастую определяет выбор тех или иных методов управления. В отдельных случаях общество бывает не готово к применению новых методов управления, в других, наоборот, государство может применять устаревшие методы, которые не находят понимания в обществе, вызывают отторжения и в итоге не ведут к цели. Всё многообразие известных методов управления по характеру воздействия можно разделить на два универсальных метода управляющего воздействия в системе государственного управления: убеждение и принуждение . На практике эти методы имеют множество различных проявлений.

К убеждению как методу воздействия на людей прибегают в процессе принятия разъяснительных, воспитательных, поощрительных и других мер морального значения. Поощрение направлено, прежде всего, на сознание государственного служащего, должностного лица. Этот метод содержит в себе стимулирующий потенциал, который способствует обеспечению законности и дисциплины как в системе государственного управления, так и во взаимоотношениях исполнительной власти с гражданами, юридическими лицами, различными субъектами правовых отношений. Убеждение как метод, ориентируется на законопослушное поведение всех субъектов, способствует профилактики правонарушений. Этот метод включает такие меры воздействия, как разъяснение, обоснование, обсуждение, поощрение.

Метод принуждения является разновидностью государственного принуждения и служит обеспечению правопорядка. Он связан с внесудебным применением предусмотренных законными либо подзаконными административно - правовыми нормами принудительных мер административно - властного органа и направлен на выполнение общеобязательных правил поведения в сфере государственного управления. Видами административного принуждения являются административное предупреждение, меры административного пресечения, меры административной ответственности. Этот метод применяется в случае, если поведение лиц не соответствует требованиям этих правовых актов. Иногда эти меры бывают превентивными, т.е. обеспечивающими правовой порядок, общественный порядок, установленный режим осуществления действий. В некоторых случаях меры принуждения направлены на наказание лиц, совершивших правонарушение (проступок), среди них могут быть меры административного, дисциплинарного, уголовного и материального характера. В некоторых случаях меры принуждения направлены на пресечение неправомерного поведения лиц, а также восстановление законного порядка в системе различных общественных отношений.

Любое воздействие может характеризоваться как прямое и как косвенное. Методы прямого воздействия также называются административными методами управления (например, применение физической силы к правонарушителю или мер дисциплинарного взыскания к должностному лицу). Они связаны с односторонним властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Предполагают обязательность исполнения управляемой стороной решений стороны управляющей. В случае невыполнения распоряжений предусмотрена возможность наступления правовой ответственности. Административные методы воздействуют на сознание, волю и поведение лиц, которым они адресованы. При реализации таких методов не происходит прямого экономического воздействия на субъекты права; материально-имущественные последствия их применения либо отсутствуют вообще, либо незначительны. При использовании прямых методов управления объекты управления лишены возможности осуществлять управление по своему усмотрению; они обязаны выполнить полученное предписание в рамках установленных административных процедур. В этом случае большое значение приобретают положения не только законов, но и иных нормативных правовых актов, содержащих предписания, порядок их выполнения, а также контрольно-надзорные средства и инструменты. Характерной особенностью прямых методов управления является контроль за выполнением объектами управления (должностными лицами, служащими, подчиненными, гражданами, юридическими лицами) отданных распоряжений и приказов, иных административных актов; в необходимых случаях специальными субъектами могут быть применены меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим установленных требований.

Косвенные способы (или экономические методы) достижения цели выражаются в воздействии на интересы управляемой стороны. Иначе говоря, создаются такие условия, при которых управляемая сторона сама без властного воздействия выбирает вариант поведения. Применение регулирующих обеспечивает удовлетворение экономических или материальных интересов объектов управления при достижении их должного поведения. Материальное (или экономическое) стимулирование является движущей силой, обеспечивающей соблюдение управляемыми субъектами установленных правил и положений в своей деятельности. Таким образом достигаются цели управления в развитии как внутриаппаратных (например, материальное поощрение служащих в органах государственного управления; обеспечение действия для должностных лиц установленных в законе материальных и имущественных льгот), так и экономических отношений (например, стимулирование внедрения в экономику разумных нововведений, поддержка некоторых отраслей экономики в конкретном регионе страны, предоставление налоговых льгот). Поэтому данный способ управления также называют методом регулирующего управления. Примерами косвенного воздействия являются применение на практике предусмотренных законами правоограничений для государственных служащих, или, наоборот, применение мер поощрения, разработки государственной программы, стимулирования развития конкретных отраслей промышленности и производства и т.д.

Методы управления можно классифицировать по нескольким основаниям. Так, в зависимости от формы выражения административные методы управления могут быть правовыми (содержатся в нормативных правовых актах и имеют свое правовое содержание) и организационными (характеризуются осуществлением субъектом управления определенных организационно-управленческих действий). На основе административно-правовых признаков выделяют нормативные методы (применяются с целью принятия нормативных правовых актов, содержащих общеобязательные правила поведения) и индивидуальные (применяются с целью принятия индивидуального административного акта) методы управления. Также по степени управляющего воздействия на объекты управления различают императивные (содержат запреты, прямые административные команды, государственно-властные предписания, обязывающие к совершению необходимых действий или соответствующего должностного поведения), уполномочивающие (разрешают совершить определенные действия или принять соответствующие акты управления), поощрительно-рекомендательные (содержат поощрение или рекомендации по осуществлению определенных действий, соответствующего поведения) методы управления.

Следует иметь в виду, что все существенные особенности публичного управления, налагающие свой отпечаток, как правило, на все административно-правовые институты, оказывают влияние и на административные и экономические методы осуществления управленческих действий. Это объясняется тем, что субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями, необходимым объемом компетенции; особым правовым статусом обладают и государственные и муниципальные служащие, все должностные лица, которые в необходимых случаях могут и обязаны осуществлять в рамках установленных административных процедур как административные, так и экономические методы управления.

Административные и экономические методы на практике тесно взаимосвязаны и имеют общие черты. При этом, в различных отраслях и сферах государственного управления обнаруживается преобладающее использование тех или иных методов управления. Например, в сфере организации и функционирования органов государственной безопасности или органов внутренних дел преобладает применение административных методов. В области образования, науки, здравоохранения наряду с прямым административным воздействием большое значение имеют экономические методы. В области управления промышленностью также большую роль играют экономические методы, хотя не исключаются методы административного регулирующего воздействия. Сочетание административных и экономических методов образует целостные системы способов и приемов управляющего воздействия. К таковым системам, например, можно относить регулирование управленческой деятельности, установление соответствующих положений, действующих в системе государственного управления, формирование управленческого персонала и принятие мер по обеспечению эффективности его деятельности (назначение на должность, проведение аттестации, повышение по службе, присвоение нового квалификационного разряда (классного чина), направление на повышение квалификации, освобождение от должности). Также системой установление запретов, правоограничений и обязанностей в совершении тех или иных действий или принятии соответствующих решений, управление объектами государственной собственностью, осуществление разрешительной, регистрационной деятельности и деятельности по лицензированию. В экономической сфере выделяются решения об образовании, реорганизации и ликвидации организаций, подведомственных соответствующим органам государственного управления, финансовая поддержка при помощи бюджетного финансирования отдельных отраслей, производств, предприятий, осуществление антимонопольной деятельности. В направлении надзора и контроля в качестве комплекса способов и приёмов управления выделяются установление процессуальных положений и процедур для осуществления регулирующей управленческой деятельности, а также для разрешения возникающих в сфере управления споров и иных управленческих дел, осуществление контрольной и надзорной деятельности. Также стоит выделять такие системы способов и приёмов управления, как осуществление административной юрисдикции, осуществление нормотворческой деятельности, применение мер административного принуждения и мер материальной ответственности.

Каждый из методов является необходимым элементом существования и функционирования системы государственного управления. Нельзя переоценивать или, наоборот, недооценивать только какие-то одни методы. В условиях правовой государственности все методы должны применяться субъектами публичного управления в соответствии с установленными процедурными правилами и для решения соответствующих управленческих задач. Эффективность и законность применяемых методов управления во многом зависит от управленческого персонала, его правовой культуры, образования, условий осуществления управленческой деятельности.