Виды властных полномочий

Дата добавления: 2014-10-24 | Просмотров: 2391

Определение властных полномочий , их закрепление и осуществление представляют собой сложный процесс. На него влияют разные факторы, в том числе политические, правовые, социально-психологические. Для чёткого определения границ властных полномочий необходима их классификация по видам. Она может быть проведена по трем критериям:

1. по характеру полномочий, их содержанию и способам осуществления;

2. по видам субъектов, использующих властные полномочия;

3. по режиму применения властных полномочий.

По характеру полномочий, их содержанию и способам осуществления властные полномочия можно в определённой степени условно разделить на несколько групп.

Первая группа охватывает полномочия по принятию императивных решений. Для их юридического обозначения используются разные формулы: "решает", "дает указания", "участвует".

Вторая группа властных полномочий включает полномочия по сбору, анализу и использованию информации, изучению ситуации и оценке предложений. Для нее характерны следующие полномочия: "запрашивает", "получает", "рассматривает", "изучает", "вносит предложения".

Третья группа властных полномочий характеризуется мерой соприкосновения и контактов с полномочиями других субъектов. К их числу можно отнести "координацию", "согласование", "содействие", "достижение договоренности", "заключение соглашений".

Четвертая группа полномочий выделяется по методам организационно-инструктивного воздействия на объекта властных отношений с целью побудить его действовать в общем русле правовых актов и в соответствии с предлагаемой ориентацией. Сюда можно отнести такие полномочия, как "организация", "инструктирование", "методическая помощь", "консультирование", "обобщение опыта", "стимулирование", "поддержка".

Пятая группа охватывает властные полномочия контрольно-оценочного характера. К ним относятся "контроля", "проверки", "заслушивания", "подведения итогов", "оценки", "отмены", "приостановления", "применения мер ответственности".

К шестой группе можно отнести интегрирующие властные полномочия, каждое из которых включает в себя ту или иную комбинацию вышеназванных полномочий из пяти групп. Такими интегрирующими полномочиями, позволяющими дать общую характеристику компетенции, являются следующие: "осуществляет руководство", "направляет", "регулирует", "обеспечивает", "принимает меры". Важно, чтобы каждое полномочие подобного рода расчленялось на составные элементы, т.е. более конкретные виды полномочий.

Классификация властных полномочий по видам субъектов предполагает деление субъектов на две группы.

Первая группа субъектов обладает своего рода первичными полномочиями. Это государство, государственные образования (административно-территориальные единицы и т.п.), государственные органы, должностные лица, народ, группы граждан - в случаях принятия решений на основе прямой демократии.

К второй группе относятся хозяйствующие субъекты, публичные корпорации, общественные организации, наделенные определенными властными полномочиями со стороны государства.

Государство обладает самым широким кругом полномочий. Оно самостоятельно осуществляет свою власть, пользуясь всеми необходимыми средствами. При этом различаются полномочия и предметы исключительного ведения федерации и полномочия и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов.

Так, согласно статье 71 Конституции России в ведении Российской Федерации находятся, в частности:

· принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

· федеративное устройство и территория Российской Федерации;

· регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

· установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти;

· федеральная государственная собственность и управление ею;

· установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

· установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

· федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

Статья 72 относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов, в частности:

· защиту прав и свобод человека и гражданина; защиту прав национальных меньшинств;

· обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

· вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

· разграничение государственной собственности;

· природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

· общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

· координацию вопросов здравоохранения, защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение;

· осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий;

· установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

· административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

· кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатуру, нотариат;

· установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

· координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Конституции республик в составе Российской Федерации определяют, в свою очередь, объем полномочий республик в сферах совместного и исключительного (собственного) ведения. Полномочия государственных институтов, государственных органов устанавливаются в конституциях и законодательстве. В последнем случае имеются в виду как статутные законы о правовом положении органов государства, так и тематические законы, определяющие их конкретные полномочия в различных сферах государственной, экономической и социальной жизни. Например, в статьях 83–90 Конституции Российской Федерации установлены основные полномочия Президента Российской Федерации.

В законах и положениях об органах исполнительной власти приходится одновременно решать задачу определения полномочий как органа в целом, так и его руководителя. Объем полномочий последнего, совпадая с объемом полномочий министерства, комитета, администрации, различается по набору полномочий.

Для органов, которые осуществляют функции руководства, регулирования и управления, акцент делается на их правах (принятие решений и т.п.). Для контрольно-надзорных органов на передний план выходят обязанности, затем формулируются их права.

Права и обязанности государственных служащих - это особый вид установленных и гарантированных государством мер должного и возможного их поведения в области государственно-служебных отношений. Многочисленные обязанности государственных служащих можно поделить на общеслужебные, профессиональные, должностные и ограничения.

Должностные права и обязанности производны от задач и функций государственного органа и выражают его полномочия.

Общие права и обязанности государственных служащих установлены Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации". Характерной особенностью этих прав и обязанностей является то, что они выражают не полномочия по замещаемой должности, а общие правила поведения и действий служащих, условия и меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям. Общеслужебные обязанности связаны с выполнением служебного долга.

Служащий обязан: обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий; добросовестно исполнять должностные обязанности; обеспечивать соблюдение и защиту прав и интересов граждан; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных.

Служащий также обязан в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных организаций, а также предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения; соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей; хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан; бережно относиться к государственной собственности и природным ресурсам.

Профессиональные и должностные обязанности связаны с исполнением конкретных функций и присущи конкретным занимаемым должностям. Эти обязанности регулируются должностными инструкциями, локальными нормативными актами того учреждения, в котором проходит службу государственный служащий.

Ограничения также являются обязанностями. Это запреты совершать определенную деятельность, они осуществляются, как правило, путем бездействия. Главное же в них то, что они ограничивают конституционные права граждан России. Например, право заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в забастовках и т.д. Такие ограничения необходимы для обеспечения четкой работы государственных служащих, предотвращения злоупотреблений властью, повышения доверия к ним граждан.

В соответствии со ст. 11 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации": ...государственный служащий не вправе:

· заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

· использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию и др.

Помимо ограничений социально-экономических прав служащих, закон ограничивает и некоторые политические права. Так, служащий не вправе быть депутатом законодательных органов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления.

Права государственного служащего можно поделить на служебные и личные. Служебные связаны с выполнением должностных обязанностей, их принято называть полномочиями. Существуют общеслужебные, профессиональные, должностные полномочия.

К общеслужебным относятся полномочия, которые имеет каждый государственный служащий. В ст. 9 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" закреплены права служащего на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности; принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями и т.д.

Профессиональные права государственных служащих выделяются на основе специфики выполняемой деятельности. Разнообразие должностных прав обусловлено разнообразием должностей и должностных обязанностей.

Личные права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении и т. п. В этой группе прав можно выделить те, которые связаны с карьерой служащего, с реализацией его прав на материальное обеспечение, отдых и на защиту.

На региональном и местном уровнях властные полномочия реализуют органы местной администрации. Согласно действующему законодательству значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном уровнях власти. В субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к собственной компетенции местного самоуправления отнесено 30 различных задач, решение которых привязано к территории муниципального образования:

· принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

· владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

· местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

· комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

· содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

· организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

· организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

· охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

· регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

· создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

· контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

· регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

· организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

· организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

· муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

· благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

· организация утилизации и переработки бытовых отходов;

· организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

· организация и содержание муниципальных архивов;

· организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

· создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

· создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

· сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

· организация и содержание муниципальной информационной службы;

· создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

· создание условий для организации зрелищных мероприятий;

· создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

· обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

· участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

· обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Местная администрация осуществляет организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение местных нормативных актов, и наделена в связи с этим уставом муниципального образования собственной компетенцией. Особое место в системе должностных лиц местного самоуправления занимает глава местной администрации, поскольку именно в его руках находится управление исполнительно-распорядительным органом муниципального образования. Должность главы местной администрации может занимать избранный населением глава муниципального образования. В этом случае он осуществляет две функции - представительскую (представляет муниципальное образование в отношениях с различными органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами, их объединениями) и управленческую (руководит местной администрацией). Более сложен статус главы муниципального района, избранного из глав поселений, входящих в состав данного района. По такой конструкции глава муниципального района является одновременно главой двух муниципальных образований, членом представительного органа поселения, членом представительного органа муниципального района.

Представительская функция главы муниципального образования заключается в том, что он представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; созывает внеочередные заседания представительного органа муниципального образования. С точки зрения реализации управленческой функции глава местной администрации имеет полномочия по решению вопросов местного значения (руководит администрацией и управляет муниципальным хозяйством) и полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (например, использование субвенций, предоставленных местному бюджету и переданных материальных средств и др.). Перечень полномочий главы местной администрации весьма обширен и в уставах он остается открытым. В числе основных властных полномочий главы местной администрации можно выделить следующие. Определение структуры и непосредственное руководство органами и структурными подразделениями местной администрации, издание распоряжений по вопросам организации работы местной администрации; назначение на должности и увольнение с должностей муниципальной службы.

Глава местной администрации издает правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям администрации, вносит на рассмотрение в представительный орган муниципального образования проекты решений, проект местного бюджета муниципального образования, планы и программы социально-экономического развития муниципального образования, а также отчеты об их исполнении, исполняет местный бюджет, программы и планы социально-экономического развития муниципального образования; управляет и распоряжается имуществом, средствами местного бюджета; создает муниципальные предприятия и учреждения; формирует и размещает муниципальные заказы; руководит гражданской обороной и осуществляет мероприятия по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций; получает от организаций, расположенных на территории муниципального образования, сведения, необходимые для анализа социально-экономического развития муниципального образования. Также глава местной администрации ежегодно отчитывается перед представительным органом о результатах своей деятельности и деятельности возглавляемой им администрации; назначает в соответствии с уставом муниципального образования публичные слушания, проводимые по его инициативе, собрания граждан. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и другие полномочия главы.

Специфичен правовой статус руководителя предприятия, учреждения и организации, как субъектов публично-правовых отношений. Законодательные акты о предприятиях, об образовании и другие "напрямую" определяют основные полномочия руководителей нижнего звена управления, обладающих властными полномочиями . В положениях и должностных инструкциях допускается их конкретизация. В общих чертах к полномочиям руководителя можно отнести организацию труда подчиненных и взаимоотношений в коллективе, осуществление организационно-технических мероприятий, направленных на систематическое совершенствование структуры управления производством, соблюдение требования законности, обеспечение выполнения коллективом заданий, требование соблюдения трудовой дисциплины, принятие необходимых меры к укреплению порядка, возможность без доверенности действовать от имени предприятия и представлять его во всех организациях, в соответствии с действующим законодательством распоряжаться имуществом предприятия, заключать договоры, выдавать доверенности (в том числе с правом передоверия), открывать в банках расчетный и другие счета предприятия, утверждать штатное расписание для руководящих, инженерно-технических работников и т.д.

Возложение или передача некоторых функций управления общественным организациям производятся на основании закона. Государство может поручать или передавать некоторые властные полномочия и хозяйствующим субъектам. В Российской Федерации решением Правительства ряд государственных корпораций, концернов, акционерных обществ получили права нормативного регулирования в отрасли, подотрасли, представительства их интересов в центральных органах, внесения проектов правовых актов. Таковы, например, полномочия "Газпрома" и других организаций.

По режиму применения выделяются властные полномочия, которые требуется осуществлять постоянно, ритмично, иначе прервется процесс властно-управленческого воздействия и те, которые применяются в строго определенных случаях, при объявлении чрезвычайного положения, при необходимости приостановить или отменить акт другого органа и т.д. Потенциал полномочий выявляется ситуационно.